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　　近年來，在社會各界的共同努力下，細顆粒物(PM2.5)污染得到了有效管控，但臭氧(O3) 污染問題日益嚴重，特別是在夏季，O3已成為導致部分城市空氣質量超標的首要污染物。根據生態環境部發布數據，2020年1—12月，全國337個地級及以上城市O3日最大8小時濃度第90分位數的平均值為138μg/m3，相比2015年增幅為12%。揮發性有機物(VOCs)作為PM2.5和O3形成的重要前體物之一，排放量大，《第二次全國污染源普查公報》顯示，部分行業和部分領域VOCs的排放量超千萬t。本文對我國VOCs治理監管的相關法規、政策、標準進行了梳理，結合2020年在京津冀及周邊地區、汾渭平原、蘇皖魯豫交界地區、長三角等區域開展的調研工作，深入分析了目前VOCs污染治理監管存在的問題，并提出對策建議，以期為推進PM2.5和O3協同治理監管提供參考。

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　　VOCs污染治理監管現狀

　　“十二五”期間我國開始了VOCs污染防治工作，國家或地方層面相繼出臺了一系列涉VOCs管控的法律法規、管理政策和相關標準，“十三五”期間得到了進一步的完善，為落實“精準治污、科學治污、依法治污”提供了強有力的保障。

　　1.1 法律法規《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱大氣污染防治法》) 、《中華人民共和國環境保護稅法》(以下簡稱《環境保護稅法》)是VOCs執法直接相關的2部法律。《大氣污染防治法》(2018年修訂版) 涵蓋VOCs管控總體原則、污染防治標準和期限達標規劃、污染防治措施和法律責任等方面內容，是VOCs執法監管最重要的法律之一。《環境保護稅法》將苯、甲苯、甲醛、酚類等多種VOCs物種列入環境保護稅的征收重點，且有明確的污染當量核算標準和對應的稅額，是利用經濟手段推動VOCs減排的重要法律保障。

　　1.2 管理政策目前，國家層面出臺的相關管理政策有10余項。2010年國務院印發《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知》，首次從國家層面明確了開展VOCs污染防治工作的重要性;《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》提出全面開展VOCs污染防治工作、完善重點行業VOCs排放控制要求和政策體系，將VOCs控制提上日程;原環境保護部出臺的《揮發性有機物(VOCs)污染防治技術政策》提出源頭和過程控制與末端治理相結合的綜合防治原則;國務院《“十三五”生態環境保護規劃》《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等文件為VOCs減排制定了量化指標; 特別是2019年和2020年，生態環境部印發《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》，將VOCs治理與環境空氣質量緊密結合，重點針對石化、化工、工業涂裝、包裝印刷和油品儲運銷等五個行業提出管控要求，將VOCs治理監管推向了前所未有的高度。

　　1.3 排放標準截至2020年12月底，國家已發布VOCs相關標準20項，其中綜合排放標準3項、行業排放標準17項，見表1。其中，《揮發性有機物無組織排放控制標準》(GB 37822—2019)的發布具有標志性意義，屬于VOCs無組織管控的綜合性標準。《石油煉制工業污染物排放標準》( GB 31570—2015)等11項標準已對VOCs無組織排放源項(儲罐、泄漏等) 進行了規定，這些行業的無組織排放控制按行業排放標準規定執行，不執行GB 37822—2019的通用要求。而橡膠制品、合成革與人造革、煉焦化學、軋鋼、電池、燒堿與聚氯乙烯等6項行業污染物排放標準，其VOCs 有組織排放控制按相應排放標準規定執行，因行業排放標準中對于無組織排放控制措施要求未規定或規定不全，無組織排放控制同時還應執行GB37822—2019的規定。無行業排放標準的涉VOCs行業，若為有組織排放控制需執行《大氣污染物綜合排放標準》(GB 16297—1996)的規定，若為無組織排放控制則執行GB 37822—2019 的規定。

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　　VOCs污染治理監管存在的問題

　　雖然2010年以來，國家先后出臺了多項VOCs污染治理監管的法律法規、政策、標準，推動了VOCs污染防控，但由于VOCs管控起步晚、步伐快、基礎弱，在治理監管過程中發現了不少問題。

　　2.1 法律法規與標準體系不完善

　　(1)法律法規

　　我國VOCs法律監管起步較晚，相關立法及配套文件不全，2015年新修訂的《大氣污染防治法》首次將揮發性有機物納入了監管范圍，但也僅對涉VOCs的部分行業和部分環節提出了要求。例如，第四十六條，僅對工業涂裝企業提出“應使用低揮發性有機物含量的涂料，并建立臺賬”的義務并配套法律責任，其他同樣涉及未使用低VOCs產品的行業將不能依法查處; 第四十八條“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等企業，應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態污染物的排放”，對于上述7個行業以外的企業，存在違反排放標準要求的行為，如涉VOCs物料轉移、裝載過程未密閉，儲存VOCs物料和產品的容器、包裝袋、儲庫、料倉未密閉使用或保存等，也無法依據本法進行處罰。此外，法律條款與承擔責任無法一一對應，即使企業存在違反法律義務的行為，但因未配套法律責任，將難以對違法行為進行處罰。如《大氣污染防治法》第四十四條提出“生產、進口、銷售和使用含揮發性有機物的原材料和產品的，其揮發性有機物含量應當符合質量標準或者要求”的義務，但僅針對“生產、進口、銷售”揮發性有機物含量不符合質量標準或者要求的原材料和產品的企業提出法律責任，未對“使用”的情況提出法律責任，這將導致無法通過法律對大量使用不符合質量標準要求的VOCs產品的企業起到震懾作用。

　　(2)標準體系

　　近幾年，我國VOCs污染標準體系逐步完善，但距離目前管控需求仍存在較大差距。《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》指出，要加強石化、化工、工業涂裝、包裝印刷和油品儲運銷等重點行業的VOCs綜合治理，但國家層面僅發布了石化、部分化工(如農藥、制藥、涂料、油墨、膠粘劑等)和油品儲運銷行業標準，工業涂裝、包裝印刷及部分化工行業尚未出臺行業標準。缺少行業標準的企業，大部分地區有組織排放執行《大氣污染物綜合排放標準》(GB 16297—1996)中非甲烷總烴最高允許排放濃度為120mg/m3的要求，限值相對寬松，無法滿足當前環境治理工作的要求;無組織排放執行GB37822—2019標準，但該標準屬于綜合性標準，管控適用的范圍大，對于一些特定行業無法充分反映行業實際特點，勢必影響VOCs的有效監管。

　　(3)指導性文件

　　VOCs相關法律、標準、政策具有較強的專業性，目前，基于一線執法監管層面的檢查要點或執法手冊類文件相對欠缺，地方生態環境部門執法貫標、執法監管以及企業自主整改難度增大。如GB37822—2019 等標準提出“VOCs是指參與大氣光化學反應的有機化合物，或者根據有關規定確定的有機化合物”，但國家未配套發布基于參與大氣光化學反應的VOCs物質清單，為后續VOCs物質的識別管控、監測監管等工作帶來很大困難。

　　(4)監管體系

　　當前國內的生態環境監管體系主要是基于對SO2、NOx、顆粒物等常規污染物的管控建立起來的，而VOCs較為復雜，現有環境治理監管體系難以適應VOCs執法監管。從排放源來講，SO2、NOx、顆粒物的排放源主要為工業源，而VOCs的排放源涉及更廣，主要為工業源、農業源、生活源、自然源等;從排放形式來講，大量VOCs污染屬于無組織排放; 從污染物特性來講，VOCs具有較強光化學反應活性、有毒有害等多種特性。

　　2.2 執法監管能力建設不足2.2.1 執法裝備和監管手段不足

　　(1)執法裝備配備不足VOCs污染排放具有瞬時性、不穩定性，需要使用便攜式檢測儀器對現場排放情況進行快速檢測和執法。但目前存在便攜式執法裝備配備不足及數據無法用于執法處罰的突出矛盾和問題。2020年開展的執法儀器設備調研結果顯示，5個城市99個縣(區)中僅10%的縣(區)配備了微風風速儀，VOCs氣體泄漏監測儀(PID或FID)配備比例更低。走航車、紅外攝像機等裝備不僅配備率低，還存在因無專業使用人員而閑置的現象。針對便攜式儀器，國家制定了《環境空氣和廢氣總烴甲烷和非甲烷總烴便攜式監測儀技術要求及檢測方法》(HJ 1012—2018)、《環境空氣和廢氣揮發性有機物組分便攜式傅里葉紅外監測儀技術要求與檢測方法》(HJ1011—2018)等標準，但上述標準僅針對便攜式儀器應具備的技術要求和參數檢測方法進行規定，而采用便攜式儀器進行現場快速監測的方法還未列入標準監測方法，執法監測時仍然只能采用現行的標準方法，即采用手工采樣實驗室分析的方法來判斷污染源是否達標排放，因而不能有效支撐VOCs污染日常執法監測工作，制約了地方執法監管的時效性。(2)自動監控系統覆蓋率低《“十三五”揮發性有機物污染防治工作方案》規定，將石化、化工、包裝印刷、工業涂裝等VOCs重點排放源納入重點排污單位名錄，主要排污口要安裝污染物排放自動監測設備，并與生態環境部門聯網。2019年4個重點行業部分企業的調研數據顯示，涂裝行業安裝VOCs自動監控系統的比例約50%，石化、化工、包裝印刷行業的安裝比例均不足30%。此外，自動監測數據直接作為證據用于執法和處罰的法律依據仍有不足，制約了自動監控系統的發展。(3)治理設施運行監管手段單一2020年相關調研顯示，在石化、化工、工業涂裝、包裝印刷行業發現的問題企業中，治理設施未同步運行的問題占比接近一成。目前，企業治污設施與生產主體設施能否同步運行主要依靠企業自主性或執法人員現場檢查，手段單一。近年來，全國部分地區已經在推廣分表計電、用能監控等方式，但調研發現相關設備安裝比例偏低，在缺少運行監控的情況下，治污效果無法保證。2.2.2 執法信息化能力不足近年來，環境違法行為更加趨向復雜化、隱蔽化、高科技化，傳統執法監管模式面臨嚴峻挑戰。現有的環境違法問題發現機制、快速處理機制難以滿足新形勢下環境執法要求。目前，生態環境部門及其他部門積累了大量的污染源數據、監管數據、環境質量數據、遙感數據、用電數據、工商數據等，但是大數據分析應用能力尚顯不足，“互聯網+大數據”的監管方式剛剛起步，通過大數據分析為執法提供線索的機制、渠道尚需完善，距離精準治污、科學治污的要求仍有差距。

　　2.3 企業全過程精細化管控問題突出在國家已發布的有關VOCs污染管控的政策文件中，提出要推進源頭替代、過程控制、末端治理，實施全過程精細化管理，但目前部分涉VOCs企業仍存在源頭控制力度不足、無組織排放問題突出、治污設施簡易低效、運行管理不規范等問題。在源頭替代方面，根據2020年相關調研結果，工業涂裝行業使用的VOCs物料不符合VOCs含量限值標準或未提供相關含量限值資料的問題相對突出，大部分企業購買涂料、膠粘劑等涉VOCs物料時，不清楚供貨商需要提供VOCs含量限值檢測報告或企業自行開展物料VOCs含量限值檢測。在無組織管控方面，石化、化工、工業涂裝、包裝印刷和油品儲運銷五大重點行業無組織排放環節發現的問題接近各行業問題總數的1/3，個別行業占比超過1/2。在末端治理設施方面，VOCs去除效率不滿足要求或治理設施進口未檢測導致無法計算去除效率、排放濃度不達標、使用單一低效治理設施、未安裝治理設施等問題在各行業占比均較高，且同國外先進水平相比，國內主流技術在功能材料、技術細節、工藝設計水平和制造水平上還存在較大差距。在精細化管控方面，未建立企業環保信息相關臺賬或記錄不全的問題占比較高，企業內部管理制度尚不健全。

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　　VOCs污染治理監管對策及建議

　　針對目前我國VOCs污染治理監管存在的問題，綜合考慮企業VOCs排放特點、行業現狀、執法監管難點等各方面因素，本文提出進一步健全法律法規和標準體系、完善治理監管體系、加強全過程精細化管控等相關建議。

　　3.1 健全法律法規與標準體系進一步完善VOCs法律法規與標準規范體系，強化依法監管。加快涉VOCs行業排放標準和技術指南的修訂工作，盡快啟動石油煉制、石油化工等行業排放標準以及《大氣污染物綜合排放標準》(GB 16297—1996)的修訂工作，盡快制定包裝印刷、家具制造、工業涂裝等VOCs排放量較大行業的大氣污染物排放標準，配套出臺治理設施可行技術指南; 建立法律法規與標準規范實施效果評估機制，基于執法監管層面梳理存在的問題，適時啟動《大氣污染防治法》的修訂工作，注重與標準的銜接;完善執法文件配套發布機制，在重要的法律、法規、標準發布的同時，應配套發布執法手冊，通過執法監管進一步推動相關法規及標準的落實。

　　盡快研究建立我國VOCs基礎物質清單，參考國外研究成果，結合我國現行研究方法確定VOCs基礎物質清單，并形成便于查詢使用的手冊或工具。

　　3.2 完善治理監管體系

　　3.2.1 建立智能監管技術體系

　　開展衛星遙感、多參數空氣質量地面監測微站、近地機載觀測、車載走航、無人機等非現場問題排查關鍵技術研究，快速識別污染排放高值區、異常區并精準定位污染源。推進治污設施安裝分表計電、用能監控、DCS(分散式控制系統)監控、視頻監控等，切實保證治污設施與生產主體設施的同步運行率。

　　開展VOCs現場執法關鍵裝備技術研究與應用。一方面，提高自動監控系統安裝比例，嚴格要求重點排污單位名錄企業安裝自動監控設施并聯網，完善自動監測數據執法應用的標準規范。另一方面，加大環境執法裝備建設力度，使執法裝備全面達到標準化建設要求，開展現場執法關鍵裝備技術的適用性、規范性研究，完善技術推廣應用機制和配套標準監測方法，積極推動現場執法的高效性。

　　3.2.2 建立人工智能應用體系

　　建立大數據與人工智能相融合的應用體系，全面強化多源數據的整合與融合，利用大數據、云計算、移動互聯網、區塊鏈、人工智能等新技術，建立數據報警、違法行為判定系統和分級分類管控應用技術，將有限的執法力量優先投向高風險、高污染企業，引導企業自律、守法和信息公開，實現大數據高效應用和智能監管。

　　3.3 加強全過程精細化管控加大源頭替代的宣傳力度和執法檢查力度，同時國家層面出臺獎勵政策，鼓勵企業積極推進源頭低(無)VOCs原輔材料替代。推進重點行業工藝優化，生產環節應處于密閉設備、密閉空間內進行，無法密閉的環節應加強無組織排放管控，廢氣要做到“應收盡收”。針對治理措施，建議國家層面編制可行性技術指南，明確治理措施的適用場景、最佳運行參數、安裝運行維護要求，確保排放濃度穩定達標。企業應加強環保意識，健全環保制度，完善臺賬、操作規范等，逐步強化全過程精細化管控。